Les ressorts historiques de la sécurité alimentaire

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La sécurité alimentaire

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Les ressorts de la sécurité alimentaire : point de vue historique



De 1970 à 1995


Les causes qui peuvent expliquer l’évolution dans le temps du nombre de sous-alimentés ont fait l’objet de nombreuses analyses et publications au fil des décennies. Dans un rapport publié en 2000, la FAO note l’importance de la croissance économique dans la réduction de la faim, estimant que les progrès faits en Asie au cours des années 70 ont été essentiellement dus à la croissance rapide du Produit Intérieur Brut (PIB). Pour appuyer cette affirmation, elle cite des estimations d’experts selon lesquelles une croissance du PIB par habitant de plus de 3% permettrait d’obtenir une amélioration sensible du niveau de vie et une réduction de la pauvreté qui entraîne à son tour une diminution de l’insécurité alimentaire. Dans ce même rapport, la FAO souligne l’impact de la révolution verte en Asie, le fort accroissement de la production vivrière qu’elle a produit, et ses conséquences sur la création d’emplois et l’accroissement de la consommation locale.


L’on peut en effet considérer que les progrès observés au cours des années 70, notamment en Asie et cela malgré des crises économiques successives, sont largement à mettre au crédit des progrès technologiques initiés au cours des années 60, des forts investissements effectués dans la recherche et les infrastructures agricoles, notamment l’irrigation, ainsi que des résultats finalement plus positifs que ce qui est généralement reconnu des réformes agraires menées dans les pays du Sud.


Peter Timmer souligne combien les stratégies de sécurité alimentaire poursuivies en Asie ont été en contradiction avec le libéralisme économique prôné par les institutions financières internationales. C’est en effet à coup de restrictions du commerce et de protection du marché interne en vue de stabiliser les prix, notamment celui du riz qui est la denrée de base en Asie, que ces pays ont réussi à augmenter leur production et améliorer la sécurité alimentaire de leur population. Un fort taux d’épargne, une forte productivité du capital et d’importants investissements dans la formation de capital humain ont été les ingrédients d’une croissance rapide en Asie. Dans le cas de la Chine – et plus tard du Viet Nam, des transformations institutionnelles ont également été déterminantes (voir le cas de la Chine en encadré).


Malgré ces avancées, l’Asie reste la région où il y a le plus de personnes sous-alimentées [lire] et la révolution verte et son modèle agricole fondé sur l’irrigation et le recours aux intrants chimiques acheté a exclus la plupart des petits agriculteurs [lire], bénéficié surtout à une minorité et contribué à rendre l’agriculture fragile et à propager une agriculture nocive pour l’environnement [lire].


L’exemple chinois


La Chine constitue un exemple remarquable de succès dans la lutte contre la pauvreté et l’insécurité alimentaire.


Les disponibilités alimentaires ont passé de moins de 1700 kcal en 1960 à 2570 kcal par jour en 1995, ceci presque exclusivement du fait de l’augmentation de la production alimentaire.


L’expérience chinoise démontre l’importance du développement technologique allié à de meilleures incitations, la réforme institutionnelle, le développement économique rural et d’autres politiques qui ont contribué à augmenter les disponibilités en nourriture. L’introduction de variétés de croissance rapide a permis d’augmenter l’intensité des rotations contribuant ainsi à faire augmenter la productivité de la terre. Le riz hybride pour lequel les scientifiques chinois ont été les pionniers au cours des années 70 a augmenté les rendements et s’était répandu sur près de la moitié de la superficie de riz dès 1990. Les réformes économiques et institutionnelles on fait que l’agriculture a fait un gigantesque bond en avant. Le PIB post réforme a été double de celui observé avant la réforme, et une très large participation de la population dans la croissance économique en zone rurale a permis une extraordinaire réduction de la pauvreté absolue en Chine entre 1978 et 1985.


(inspiré de : FAO, Poverty Alleviation and Food Security in Asia: Lessons and Challenges, FAO Regional Office for Asia and the Pacific,  Bangkok, 1999)



Note: Aujourd’hui (2013), la Chine continue à soutenir vigoureusement son agriculture (d’après l’OCDE, le soutien total de la Chine à son agriculture est estimée à 143 milliards de dollars - égal à celui des Etats-Unis - dont 118 milliards de dollars de soutien aux producteurs) et le niveau de consommation d’engrais est l’un des plus élevé au monde (217kg N/ha à comparer aux 102 kg/ha en France, d’après la FAO). La consommation record de produits chimiques et le boom de la production animal intensive ont crée de forts risques environnementaux et sanitaires.































L’Afrique a vu le nombre de personnes souffrant de la faim augmenter pendant la période des années 70 qui a été caractérisée par une certaine instabilité politique et des difficultés pour les états issus des indépendances à gérer les affaires, notamment par manque de capacités et de moyens. Les politiques de prix unique des produits agricoles fixés uniformément dans l’espace et dans le temps qui avaient été adoptées par les pays en vue d’assurer une plus grande égalité économique, se sont avérées ruineuses pour les budgets nationaux et incapables de donner les bonnes incitations à la production – l’agriculture était fortement taxée. La production céréalière a diminué pendant une bonne partie de la période et la croissance agricole moyenne était de moins de 3% pour la plupart des pays, soit plus lente que la croissance de la population et insuffisante pour faire de l’agriculture un moteur de développement. La dégradation de la situation économique aboutit finalement au cours des années 80 à une mise virtuelle sous tutelle économique de beaucoup d’états par les institutions financières internationales.


En Amérique Latine, les années 70 furent dans l’ensemble une décennie d’assez forte croissance. Les années 80, au contraire, furent une période difficile caractérisée par une croissance négative du PIB par habitant notamment entre 1981 et 1983 et entre 1989 et 1991. Cette période a d’ailleurs vu une augmentation du %age de la population se trouvant en situation de pauvreté qui est passée de 40,5% à 48,3% entre 1980 et 1990 et une forte augmentation du nombre de personnes sous-alimentées. Cette succession de bonnes et de mauvaises années peut expliquer la relative stabilité observée sur la période du nombre de sous-alimentés.


Nombre de personnes sous-alimentées (millions)





Entre 1995 et la crise alimentaire de 2007


La forte croissance de la production vivrière, qui atteignait 3% par an dans les pays non industrialisés, a fini par retomber à 1% dans les années 90. Les causes en ont été une diminution des dépenses publiques (notamment dans la recherche) et des investissements dans l’agriculture, un retrait généralisé de l’Etat par suite aux réformes liées aux programmes de stabilisation et d’ajustement structurel imposés par les institutions financières internationales. Ces réformes ont aussi été accompagnés d’un certain abandon des productions vivrières au profit des produits d’exportations qui, du fait du sophisme de composition, voyaient leur prix mondial chuter par suite de l’encombrement du marché mondial. Les pays africains ont particulièrement souffert de ce ralentissement, du fait de leur application rigoureuse des recettes des institutions financières internationales, et de leur forte dépendance envers un nombre limité de produits d’exportation. La croissance agricole n’aura connu qu’une reprise relativement faible, à peine supérieure à la croissance démographique, malgré une amélioration des incitations à la production.


L’essoufflement de la révolution verte a également été dû, en Asie tout particulièrement, à ce que les zones les plus fertiles avaient déjà été exploitées, que de nouveaux biotypes de ravageurs sont apparus et que des pénuries d’eau et de micronutriments des végétaux ont commencé à avoir un effet sur les rendements. Alors que la Chine parvenait à réduire le nombre de personnes sous-alimentées de plus de 30% entre 1990-92 et 2004-06, ce chiffre restait pratiquement stable en Inde, ce qui témoigne d’un type de croissance économique très différent dans ces deux pays.


En Afrique, il est également intéressant de noter qu’une grande partie de l’augmentation du nombre de personnes sous-alimentées peut être directement liée aux conflits qui ont fait rage sur ce continent. Ainsi, au début du XXIème siècle, environs 60% des 200 millions d’africains sous-alimentés vivaient dans des pays étant ou ayant récemment été en conflit et qui disposent d’importantes ressources minières. La désorganisation de l’économie, les difficultés de communications et de transport, le déplacement de réfugiés et les problèmes économiques résultant de l’exploitation des ressources minières (syndrome de la maladie hollandaise) sont autant de facteurs expliquant cette situation.  


Evolution de la production agricole totale (Indice 100=1996)

(1970-2012)


      

Source : FAOSTAT



L’Amérique Latine, au contraire, a vu une réduction de plus de 17% du nombre de personnes sous-alimentées entre le début des années 90 et le milieu des années 2000 qui peut être mise au compte d’une période économiquement favorable, notamment entre 2004 et 2007 où le taux de croissance du PIB par habitant a dépassé 3%.


La prise de conscience d’un manque de progrès de la sécurité alimentaire au niveau mondial a suscité à partir du milieu des années 90, toute une série de réactions allant de l’organisation de plusieurs Sommets mondiaux sur l’alimentation à l’augmentation de l’aide au développement agricole et à la sécurité alimentaire, en passant par des changements notables dans les « recettes » de politique agricole (retour en grâce des subventions, sous la forme des subventions dites « malines », émergence de l’approche dite « d’action sur deux fronts » qui allie des actions de développement à des programmes sociaux pouvant donner aux plus vulnérables les moyens de mettre à profit les opportunités économiques qui découlent des initiatives de développement, etc.). 


Malheureusement, il faut bien avouer que cette prise de conscience s’est surtout accompagné de grands discours, et d’engagements formels qui ne se sont pas vraiment traduits en actions sur le terrain. Les dépenses des gouvernements en faveur de l’agriculture ont continué à baisser, sauf peut-être lors des toutes dernières années de cette période, et l’aide internationale en faveur du développement agricole et rural est resté à un niveau historiquement bas, alors qu’une proportion croissante des flux d’aide internationale se portait sur les actions d’urgence.  Ainsi, l’aide au développement agricole a chuté d’environ 9 milliards de dollars annuels en 1987 à moins de 4 milliards en 2002. [lire davantage sur l’appui à l’agriculture] Et, dans le cas de l’Afrique, l’aide dans les secteurs sociaux passait de 13% du total en 1979 à 44% du total en 2007.



La crise alimentaire de 2007-08 et la période immédiate post crise


Il existe une masse de publications sur la crise alimentaire, ses ressorts et ses conséquences. Les explications avancées pour la crise comprennent en général:


  1. Les déficits de production liés aux aléas climatiques observés dans quelques grands pays exportateurs comme l’Australie et le Canada

  2. Les niveaux des stocks qui ont connu une réduction progressive de plus de 3% par an depuis le milieu des années 90, principalement dans le cas des céréales. Cette réduction est due au moins en partie à un changement de politique exigé par les institutions financières internationales qui ont demandé aux pays de réduire les stocks physiques de nourriture au vu du coût élevé du stockage des produits alimentaires

  3. L’augmentation du prix du pétrole qui a contribué à l’élévation des coûts de production du fait de prix plus élevé des carburants et des engrais, notamment azotés. Les prix de l’énergie ont amorcé leur hausse en 2003 (plus 15 pour cent par rapport à 2002). La forte augmentation du prix de l’énergie (37% en 2004, 20% en 2006, 43% en 2007 et 60% en 2008) a également eu des conséquences sur le coût du fret

  4. Directement lié au prix du pétrole, une très forte augmentation de la demande d’agrocarburants produits à partir de la canne à sucre, du maïs, des oléagineux et de l’huile de palme et dont la production est fortement subventionnée par les pays de l’OCDE : 11 à12 milliards d’USD en 2006 pour la production de bioéthanol auxquels il faut ajouter  les subventions à la production des produits agricoles qui sont destinées aux agrocarburants

  5. Le changement de structure et du niveau de la demande alimentaire découlant du développement économique et de la hausse des revenus dans les pays non industrialisés et émergents, conjugués à la croissance démographique et à l’urbanisation            

  6. La spéculation sur les marchés financiers qui a surtout contribué à la volatilité à court terme des prix agricoles et qui s’est traduit par une augmentation des prix au plus fort de la crise. Cependant la caractéristique de la spéculation est de très vite chercher à réaliser ses profits, ce qui fait que ces augmentations ne sont en général pas durables mais contribuent à fortement déstabiliser le marché sur des périodes courtes

  7. L’instabilité des taux de change, et surtout l’affaiblissement du dollar américain observé entre août 2007 et août 2008

  8. Les décisions prises par certains pays exportateurs visant à restreindre leurs exportations en vue de protéger leurs consommateurs et qui ont contribué à créer une certaine panique sur les marchés régionaux et internationaux




Source: FAO


La plupart des facteurs mentionnés étaient conjoncturels en 2007-08, mis à part l’évolution de la demande alimentaire, mais certains d’entre eux sont des manifestations conjoncturelles de facteurs sous-jacents qui s’inscrivent dans le temps et qui modèleront l’avenir de l’agriculture et de la sécurité alimentaire mondiale, à savoir : (i) le niveau d’investissement dans le développement agricole et rural, (ii) le changement climatique, et (iii) la tendance sur le long terme d’un renchérissement de l’énergie fossile. L’espoir était, en 2008, que cette crise qui résultait d’un concours de circonstances pourrait être surmontée assez facilement, et  que, moyennant des mesures à court terme d’assistance aux populations les plus touchées et d’une relance de l’investissement et du soutien à l’agriculture, la situation pourrait redevenir plus « normale », avec cependant un renchérissement de certains produits alimentaires. Ainsi, la FAO estimait que d’ici 2017: « par rapport à la moyenne des prix relevés durant la période 2005-2007, le prix réel du blé [augmenterait] de 2 pour cent, du riz de 1 pour cent, du maïs de 15 pour cent, des graines oléagineuses de 33 pour cent, des huiles végétales de 51 pour cent et du sucre de 11 pour cent. ».


Mais, dès la fin de 2010, il apparaissait clairement que tous les efforts faits par certains états et certaines institutions internationales (notamment par le biais du Programme mondial pour l’agriculture et la sécurité alimentaire géré par la Banque mondiale, et la Facilité alimentaire - Réponse rapide de l’Union Européenne), et malgré l’effet de dépression de la crise financière de 2008-2009 sur la demande alimentaire mondiale, ne seraient pas suffisant comme le marché mondial des produits alimentaires restait extrêmement fragile et les prix très élevés. Cette impression se confirma en 2011 quand les prix alimentaires mondiaux passèrent par un nouveau pic, et même aujourd’hui, vers la fin de 2012, l’indice des prix alimentaires de la FAO reste 40% au-dessus de ce qu’il était il y a 5 ans. [lire davantage sur les crises alimentaires]




Les conséquences de la flambée des prix alimentaires ont fait l’objet de polémiques quant à son impact réel sur l’insécurité alimentaire. Dès lors que l’augmentation des prix fut avéré et que les émeutes commencèrent dans certains pays non industrialisés (environs 25 pays furent concernés), les organisations internationales rivalisèrent en estimation de l’impact de la flambée des prix sur l’insécurité alimentaire et la pauvreté. Le président de la Banque mondiale annonça 100 millions de pauvres supplémentaires dans les pays à bas revenu, et le directeur général de la FAO 50 millions de personnes supplémentaires souffrant de la faim, puis un nombre total de 963 millions de personnes sous-alimentées comparé au 923 millions estimés en 2007.


J. Swinnen souligne les aspects contradictoires de certaines déclarations faites par les organisations internationales et les grandes ONG internationales au fil du temps, rappelant que ces organisations communiquaient sur l’effet néfaste de la flambée des prix alimentaires sur le nombre de personnes sous-alimentées alors même qu’elles s’étaient lamenté depuis des décennies de ce que la baisse tendancielle des prix agricoles observée depuis 1970 était l’une des causes fondamentale de la dégradation de la situation de sécurité alimentaire. Bien qu’il puisse y avoir parfois des améliorations dans les techniques d’analyse qui peuvent amener à moduler certaines conclusions, les contradictions observées sont plutôt relatives à la communication des résultats qu’aux résultats eux-mêmes. Ces contradictions pouvaient donc, selon lui, être mises principalement au compte de ce que : (i) ces organisations ont pour objectif d’aider ceux qui sont dans le besoin, (ii) il y a un biais en faveur des zones urbaines parce que les medias – et donc les organisations internationales – sont plus sensibles aux événements urbains – émeutes de la faim – qu’à des protestations silencieuses de populations rurales ; (iii) ces organisations doivent mobiliser des ressources pour pouvoir agir et doivent donc communiquer de façon continuelle  sur l’importance de ce qu’ils font, et (iv) ces organisations ont un lien étroit avec les médias qui eux ont une tendance à favoriser les informations « négatives » pour faire appel aux sentiments de leur audience.


Après ce rapide point de vue historique, un point de vue complémentaire plus conceptuel s’impose pour bien comprendre les facteurs déterminant la sécurité alimentaire, afin de pouvoir, par la suite voir quelles sont les actions de politique qui pourraient les faire jouer en vue de réduire de façon durable le nombre de personnes sous-alimentées dans un pays donné.



Materne Maetz

(juin 2011 - révisé en décembre 2013)

 
In Englishhttp://www.hungerexplained.org/Hungerexplained/Historical_drivers.html
 

Dernière actualisation: décembre 2013

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