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La vérité sur les crises alimentaires :

la responsabilité accablante de politiques économiques désastreuses

Un bref rappel historique

L’agriculture a été de tous temps sujette à des crises qui se sont traduites par des famines. Dès l’antiquité, la littérature abonde en références à des famines. Le Moyen Age européen en a connu toute une série, et les famines qui ont précédé la Révolution française de 1789 et la Révolution russe de 1917 en ont souvent été présentées si ce n’est comme la cause principale sinon comme un des principaux éléments qui les ont déclenchées. Ces famines, apparaissant dans des économies relativement fermées où les échanges commerciaux restaient réduits, étaient essentiellement des crises dues à un manque de disponibilité de produits alimentaires, des crises de l’offre.

Les crises modernes, telles que la crise du Bengale de 1943 analysée par Sen, la crise internationale des années 70, la crise alimentaire de 2007-2008 et la période que nous vivons à l’heure actuelle (2012) sont de nature très différente de ces crises historiques. Elles ne sont en général pas des crises de pénurie, car les disponibilités globales sont suffisantes pour nourrir tout le monde et l’infrastructure pour acheminer les produits vers les zones où la crise sévit est en place, mais des crises d’accès à l’alimentation par une masse de gens qui vivent dans la pauvreté. Ce sont aussi de plus en plus, surtout depuis 1970, des crises globales.

Les crises du milieu des années 70 et de 2007-2008 ont fait suite à une période de grande stabilité des marchés agricoles caractérisée dans un cas par une forte croissance de la production mondiale, et dans l’autre d’une baisse tendancielle des prix alimentaires. Les années 50 et 60 ont vu une vive croissance (+80%) due à une forte augmentation de la productivité et des superficies cultivées et l’utilisation sur une grande échelle des nouvelles variétés à haut rendement ainsi que des intrants agricoles (révolution verte). En 2000, les prix agricoles ont atteint un niveau historiquement bas alors que les échanges avaient explosé (voir Le commerce agricole international et ses enjeux).

Ces deux crises ont toutes les deux vu, à leur début, des épisodes de sécheresse qui, dans le cas de la crise des années 70 a entraîné une diminution de la production - attribuée à l’époque par certains au changement climatique - mais qui n’était pas le cas de 2008 qui était une année de production record malgré la sécheresse en Australie et au Canada.

Elles ont aussi coïncidé avec des prix de l’énergie très élevés, ce qui a eu des conséquences importantes sur les coûts de production et de transport. En 1973, le prix du pétrole avait quadruplé et il a triplé entre 2003 et 2008.

Ces crises sont arrivées à un moment où les stocks alimentaires étaient très bas, ce qui a favorisé la flambée des prix (voir encadré sur la volatilité des prix). En 1974, les stocks de céréales étaient équivalents à 26 jours de consommation, alors qu’en 2008, les stocks ne représentaient plus que 20% de la consommation annuelle, en chute depuis 2000 où leur niveau était à près de 35%.

Enfin, dans les deux cas, certains pays exportateurs de produits alimentaires ont apporté des restrictions sur leurs exportations pour protéger leurs consommateurs, ce qui a créé un mouvement de panique au niveau international. Voilà pour les points communs aux deux crises.

La crise alimentaire de 2007-2008: une histoire de politique

Ce qui différentie la crise de 2007-2008 est qu’elle fait suite à une période où l’agriculture a été délaissée à cause d’un changement de stratégie assez généralisée des pays: les prix mondiaux avaient baissé régulièrement au cours des années 1980-2000 et on avait peu à peu négligé d’investir dans l’agriculture, bien que, avec la croissance dynamique des pays émergents comme le Brésil, la Chine et l’Inde, la demande alimentaire connaissait une forte accélération. Dans les pays non industrialisés, la facilité d’accès à l’aide internationale en cas de situation alimentaire d’urgence avait encouragé les gouvernements à diriger leurs ressources publiques rares vers d’autres secteurs que l’agriculture.

En plus, les liens entre les marchés agricoles et ceux de l’énergie se sont trouvés plus étroits du fait de l’apparition des agrocarburants. Ceux-ci constituent une nouvelle forme de demande de produits agricoles qui s’est développée récemment en plus de la demande alimentaire humaine et la demande pour l’élevage, et qui bénéficient de subventions (plus de 10 milliards de dollars par an). De ce point de vue, la crise alimentaire de 2007-2008 peut être considérée comme une crise de la demande – en ce sens qu’un nouveau palier a été franchi dans la demande pour les produits alimentaires du fait de l’apparition des agrocarburants : ainsi sur les 40 millions de tonnes supplémentaires de demande de maïs en 2007/08, près de 30 millions ont été absorbés par les seules usines de fabrication d’éthanol aux Etats-Unis. C’est ce changement qui fait dire à certains experts que l’augmentation des prix observée en 2007-2008 est une augmentation durable.

Enfin, les conditions économiques du moment - faiblesse du dollar et des taux d’intérêt et l’explosion des marchés financiers qui s’intéressent aux produits agricoles – ont exercé des pressions supplémentaires sur les prix alimentaires, bien que leur effet réel, surtout celui de la spéculation financière, reste sujet à polémique. Les experts s’accordent pour dire que les masses financières engagées dans la spéculation sur les produits alimentaires restent minimes comparées à celles des marchés énergétiques ou de métaux et le lien entre ces fonds et l’augmentation des prix n’a pas été établi de façon absolument concluante. Deux thèses s’opposent : celle qui considère que les opérateurs non commerciaux ont été attirés par des prix qui augmentaient pour d’autres raisons (thèse défendue notamment par le FMI), et celle qui considère que les marchés financiers sont l’une des causes de la hausse des prix.

Le cas du riz, en 2008, mérite que l’on s’attarde sur lui, dans la mesure où les experts s’accordent pour dire qu’il constitue un exemple de flambée des prix créée par les mesures de politiques décidées par certains pays. Ainsi, le prix du riz a triplé en quelques mois en 2007-2008, alors que la production de riz était à des niveaux record (voir diagramme)  et  les  stocks  étaient  à  un  niveau  comparable à ce qu’il avait été au cours des années précédentes. Il est probable que c’est la tension sur d’autres marchés (soja, maïs et blé) qui a créé un mouvement de panique qui a fait que certains pays ont limité voire stoppé leurs exportations, alors que d’autres ont fait des achats sur le marché mondial à titre préventif, et cela sans aucune concertation régionale (en Asie notamment) ou internationale.

Evolution des prix, de la production, du commerce international

et des stocks de riz (2005-2009)

Source: FAO, 2010

Note: La production et les stocks de début de campagne 2005 correspondent à l’année  de commercialisation 2004-2005

Il s’est donc agi en 2007-2008 d’une crise alimentaire globale largement induite par les politiques des états :

1. 1. -Politiques d’abandon de l’agriculture par les pays tant par les pays non industrialisés que par les pays industrialisés
      

2. 
   

1. -Subventions à la production d’agrocarburants dans les pays industrialisés (plus de 10 milliards de dollars EU aux Etats-Unis et dans l’Union Européenne)
   

3. 
   

1. -Politiques macroéconomiques résultant en un affaiblissement du dollar EU et une chute des taux d’intérêts
   

4. 
   

1. -Réglementation insuffisante de la sphère financière
   

5. 
   

1. -Limitation ou arrêt des exportations et mouvements d’achats publics de produits alimentaires sur le marché mondial.
   

2. 
   

6. Il est intéressant de noter que la crise de 2007-2008 a eu de fortes implications sur les politiques agricoles et alimentaires mises en oeuvre par les pays (voir l’initiative FAPDA de la FAO, son outil et ses publications de 2009 et 2012).
   

L’épisode de 2010-2011: encore une histoire de politiques

L’épisode de flambée des prix que nous avons vécu en 2010-2011 est lui aussi en partie induit par les politiques, bien que de nature différente. Le tassement des prix observé après la pointe de 2007-2008 a été expliqué en grande part par la crise financière – puis économique – qui a aidé à contracter sérieusement la demande, même dans les pays émergents. Il faut noter cependant que l’agriculture a plutôt mieux résisté que les autres secteurs à la crise économique.

La reprise économique dès la fin de 2009, puis la forte reprise observée dans les pays BRIIC (Brésil, Russie, Inde, Indonésie et Chine) ont ravivé la demande et le commerce international agricole et recréé une tension forte sur le marché mondial. Cependant, cette tension s’est produite surtout sur le marché du sucre, du blé et du maïs, et non du riz qui avait été le produit le plus concerné en 2008. Elle est à mettre en rapport avec des événements climatiques survenus en 2010 tels que les sécheresses en Russie, en Argentine, dans le nord de la Chine et dans les pays de la Communauté des Etats indépendants, puis les inondations en Australie qui ont eu un impact très fort sur la production de sucre de ce pays, et des rendements en dessous de la normale en Europe, aux Etats-Unis et au Canada. Le riz pour sa part n’a pas été affecté par ces évènements et ses récoltes ont été bonnes voire excellentes (elles ont atteint un niveau record au Cambodge par exemple).

Ainsi, bien que l’indice des prix des produits alimentaires de la FAO ait atteint un niveau supérieur à celui du pic de 2008, l’indice des céréales, quant à lui, se situe en dessous du niveau record de cette époque. L’évolution des prix dépendra dans le court terme des emblavures et des prévisions de récoltes, et dans le moyen terme de l’importance des récoltes plus tard dans l’année. Certains observateurs ont noté une certaine tendance à garder les stocks en vue de spéculer sur la hausse future ce qui pourrait également contribuer à garder les prix à un niveau élevé.

Les bonnes récoltes observées en 2010 dans beaucoup de pays traditionnellement importateurs de céréales ont aussi fait que les prix intérieurs n’ont généralement pas suivi la flambée observée au niveau international. On peut formuler l’hypothèse – qui reste à vérifier – que, en plus des réductions de taxes à l’importation très largement utilisées en 2008, certains pays ont pris d’autres mesures, malheureusement peu documentées, telles que la signature d’accords avec des pays voisins amis et exportateurs de nourriture en vue d’assurer leur approvisionnement à des prix qui ne reflètent pas les soubresauts des prix mondiaux.

De tels arrangements pourraient expliquer en partie la faible transmission des prix observée depuis le marché mondial vers les marchés nationaux. Dans certains cas, ces accords ont pris la forme d’accords de troc comme par exemple le troc de gaz contre blé envisagé en septembre 2008 entre l’Ukraine et l’Egypte qui est le plus grand importateur de blé au monde. Dans d’autres pays, au contraire, comme par exemple en Indonésie, l’augmentation des prix des produits alimentaires a précédé les mouvements observés sur le marché mondial et a été ressentie dès 2009. Cette augmentation, y compris du prix du riz provient essentiellement des politiques de relance de la consommation qui ont été mises en place pour sortir le pays de la crise économique de 2008-2009.

Le cas du blé en 2011 mérite lui aussi qu’on s’y attarde pour mieux comprendre les facteurs en jeu, et notamment l’influence des politiques. Les réformes de la politique agricole des Etats-Unis et de la Politique agricole commune de l’Union européenne ont eu pour conséquence une réduction des incitations offertes aux producteurs à produire du blé. Ainsi, aux Etats-Unis, le blé a reculé au profit du maïs plus rentable financièrement pour les producteurs. Ceci a eu pour conséquence un déplacement du centre de gravité de la production de blé vers l’Ukraine, la Russie et le Kazakhstan (la zone dite « de la Mer Noire) qui, du fait de ses conditions agro-climatiques, connaît des variations de rendements deux fois plus importantes que les Etats-Unis ou l’Union européenne. Comme cette zone représente à présent environ 30% des exportations mondiales de blé, cette évolution entraîne tout naturellement une plus grande variabilité des volumes échangés au niveau mondial, d’où une plus grande volatilité des prix du blé.

Pour résumer, les politiques qui jouent en 2010-2011 sont :

1. 1. -Limitation ou interdiction des exportations notamment en Russie et en Ukraine
      

   2. -Baisse relative des incitations à la production de blé dans l’Union européenne et aux Etats-Unis
      

   3. -Politique de relance de la consommation qui a fait suite à la crise économique de 2008-2009
      

   4. -Le dollar reste faible et les taux d’intérêts bas
      

   5. -Pas de progrès sur la réglementation de la sphère financière
      

   6. -Mouvement d’achats publics de produits alimentaires sur le marché mondial
      

2. 
   

Vulnérabilité des pays à la hausse des prix

Une question qui reste en suspens et sur laquelle il y a peu d’information, est le degré réel d’exposition des pays au prix mondial.

Des études, essentiellement de nature statistique, ont montré que les prix mondiaux sont transmis de façon très variable aux marchés nationaux selon les pays. Ainsi, par exemple, l’augmentation des prix du riz observée entre fin 2003 et fin 2007 a été assez fidèlement transmise aux marchés nationaux de Chine et de Thaïlande, mais très peu aux Philippines et à l’Inde.

L’explication qui en est généralement donnée est que les pays où la transmission ne se fait pas ont mis en place des politiques de stabilisation des prix ou d’absorption de la variation des prix par une modification de la politique commerciale. Un autre facteur qui n’est pas documenté, est le fait que beaucoup de pays se sont engagés dans des accords bilatéraux avec des fournisseurs qui leur permettent de s’approvisionner à des prix stables indépendamment des prix mondiaux courants, ou en contrepartie (troc) de livraisons d’autres produits ou d’équipements. Ce type d’accord réduit la vulnérabilité des pays aux fluctuations des prix mondiaux.

Malheureusement, il est impossible à l’heure actuelle de savoir quelle est l’importance de ce type d’accord et donc quelle est la part des échanges mondiaux qui ne se fait pas sur la base des prix mondiaux. Une telle étude serait capitale pour mieux pouvoir identifier les pays les plus vulnérables à la hausse des prix mondiaux.

Une étude récente de la FAO (Demeke et al., 2012) montre qu’il existe de grandes différences de prix et de variation entre les régions et le prix mondial (voir graphes ci-dessous).

Source: Demeke et al., FAO 2012

Une autre étude de la FAO (Balié et Short 2012) décrit la grande variabilité des prix à l’importation du maïs pour une dizaine de pays d’Afrique dont l’approvisionnement se fait essentiellement à partir du marché régional, et la faible transmission de ces prix vers les producteurs.

Malheureusement, il est impossible à l’heure actuelle de savoir quelle est l’importance de ce type d’accords bilatéraux et donc quelle est la part des échanges mondiaux qui ne se fait pas sur la base des prix mondiaux. Une telle étude serait capitale pour mieux pouvoir identifier les pays les plus vulnérables à la hausse des prix mondiaux.

Néanmoins les chiffres et études disponibles nous encouragent à une très grande prudence quand à l’extension de ce qui s’observe au niveau global vers le niveau national.

Les leçons des crises des années 2000: une erreur aux conséquences dramatiques

Depuis le milieu de 2009, alors que toutes les analyses soulignaient l’importance de l’augmentation des prix alimentaires dans l’agenda international, c’est brusquement la volatilité des prix qui est venue sur le devant de la scène. Que s’est-il produit et est-ce là un changement favorable à la lutte contre la faim et la répétition de crises futures?

C’est dans la déclaration qui a fait suite au Sommet mondial de 2009 que brusquement la vedette fut donnée à la volatilité des prix, sous l’impulsion des pays industrialisés et de l’OCDE notamment, alors qu’aucun des documents produits lors de la préparation du sommet n’en parlait, mais plutôt soulignait le rôle incontournable de l’investissement dans la lutte contre la faim.

Difficile de ne pas y voir une manoeuvre politique visant à justifier le non respect des engagements de financement de l’agriculture pris par les pays riches lors de la Conférence de haut niveau de 2008 en détournant l’attention de tous vers des questions d’information et de régulation des marchés. La crise financière puis économique était passée par là. Ce changement de discours fut par la suite entériné et soutenu par le rapport sur les perspectives agricoles préparé par l’OCDE et la FAO en 2010 puis par le document qui servit de base au G20 de 2011 organisé en France et préparé par un consortium d’agences sous la direction de l’OCDE et de la FAO. Le paradoxe fut que, bien que le rapport OCDE/FAO de 2010 ne parlait que de la volatilité des prix, il soulignait cependant « qu’il n’y a peu ou pas de preuves que la volatilité des prix agricoles internationaux... était en augmentation». D’autres experts reconnus et la CNUCED affirmaient aussi que la récente augmentation de la volatilité des prix ne constituait pas un retournement de la tendance historique de la volatilité qui a diminué au cours des deux dernières décennies...

D’autres études plus récentes, notamment à la FAO, insistent sur le fait que l’augmentation de la volatilité observée récemment sur les marchés globaux (Chicago, etc.) liée aux spéculations financières notamment, ne doit pas être confondue avec la volatilité au niveau national, sur des marchés souvent déconnectés  du marché mondial pour toute une série de raisons. L’étude déjà citée de la FAO (Demeke et al., 2012) montre que la volatilité des prix dans les pays africains qu’elle analyse était supérieure à celle observée ailleurs dans le monde, alors même que leurs marchés étaient déconnectés du marché mondial. D’autres encore avouent qu’il est possible, avec les données disponibles et selon les techniques utilisées de prouver l’augmentation, la stabilité ou la diminution de la volatilité des prix agricoles...

Tout ceci ne serait pas grave si la volatilité n’était pas devenue une véritable «mode» internationale et si l’attention de tous, chercheurs, experts et décideurs nationaux et internationaux, n’était à présent captée par la question non avérée de la volatilité des prix agricoles. Et cette «mode» a des implications sur les politiques mises en oeuvre par les uns et les autres. Ainsi, certains pays du Sud ont diminué les ressources allouées à l’investissement agricole et en infrastructures diverses pour les consacrer au financement de stocks alimentaires en croissance et de mesures de stabilisation des marchés, et pour augmenter l’intervention publique sur les marchés agricoles. La communauté internationale, elle, à l’instar du G20 de 2011, n’a pas respecté ses engagements pris en 2008 et a porté son attention sur les systèmes d’information et des velléités de réglementation des marchés, notamment financiers, qui malheureusement ne se sont pas traduits dans les faits, plutôt que sur les investissements agricoles dont la diminution au cours des deux dernières décennies avait pourtant été évoquée dès 2008 comme étant une des causes principales de la crise alimentaire.

On peut donc se demander si l’importance accordée à la question de la volatilité des prix se justifie par rapport à l’objectif de réduction de la faim dans le monde. L’exemple africain indiquerait qu’il s’agit là d’une grave erreur et qu’en donnant tant de poids aux considérations sur les prix, on se trompe de priorité dans la lutte contre la faim. En effet, une question centrale qui s’impose en Afrique est celle d’une croissance inégale: pendant la première décennie de ce siècle, et alors que le revenu moyen par tête croissait de 5% par an en Afrique, le nombre de personnes souffrant de la faim a augmenté de 30 millions. Voilà un fait qui devrait nous interpeller mais dont personne ne parle. Il soulève la question de la distribution des fruits de la croissance en Afrique et des politiques qu’il s’agirait de mettre en place pour développer des mesures de protection sociale pour les plus défavorisés afin de leur permettre d’une part de manger à leur faim et d’autre part d’augmenter leur capacité à saisir les opportunités créées par la croissance.

Cela ne veut bien sûr pas dire qu’il ne faut pas chercher à trouver des moyens pour stabiliser davantage les prix et réduire les risques dans l’agriculture afin d’encourager l’investissement dans ce secteur et augmenter ainsi la production agricole et alimentaire. Mais cessons de confondre la lutte contre la faim aujourd’hui avec la nécessité d’augmenter la production agricole pour faire face à l’accroissement futur de la demande alimentaire et rappelons nous que les crises alimentaires modernes ne sont pas des crises de pénurie, mais des crises d’accès. Cela ne veut pas dire qu’il ne faut pas se préoccuper de l’augmentation nécessaire de la production alimentaire dans l’avenir. La population mondiale continue à croître, et son niveau de vie de s’améliorer. Pour réaliser ce défi, il faudra investir dans le développement de l’agriculture, d’une agriculture durable qui loin de contribuer au changement climatique et à la dégradation de l’environnement, pourra servir à l’atténuer. Il faudra remettre en cause les politiques erronées qui ont été adoptées par les pays, tant riches que pauvres: arrêter les subventions sur les agrocarburants qui sont en compétition avec la production de nourriture, réglementer le marché des produits alimentaires et les flux financiers pour qu’ils ne participent pas à la spéculation, gérer le développement des marchés dans une perspective à long terme où le gros des opérations est effectué par un secteur privé concurrentiel et réglementé.

Il faudra remettre en cause le débat actuel qui est faussé:

1. •Les pays riches ne peuvent pas fuir leur responsabilité en confondant hausse des prix et volatilité pour éviter de contribuer financièrement au développement de l’agriculture dans le monde et en prétendant que la réglementation suffira à résoudre le problème, ce qui constitue à l’heure actuelle le discours dominant.
   

1. •Tout en préservant l’aide alimentaire là où elle est indispensable et sauve des vies, il s’agit de rendre la part du lion des financements à l’aide au développement et à la protection sociale.
   

Ce n’est qu’à ce prix que l’on pourra dire que la volonté existe vraiment de prévenir les crises futures.

Materne Maetz

(décembre 2012)

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Comparaison des crises années 70, de 2007-2008 et de la situation de 2010-2011

Lire aussi : 

- Guerre en Ukraine et crise alimentaire : faits et débats, 2022.

- Pourquoi des famines dans un monde d’abondance ? 2017.