Agriculture, alimentation et développement économique

La pénalisation de l’agriculture et l’alimentation est-elle une stratégie de développement durable ?

L’agriculture est souvent présentée comme un secteur rétrograde dont les acteurs manquent de professionnalisme, caractérisé par la pauvreté et la sous-alimentation, surtout dans les pays dits « en voie de développement ». Cette situation est fréquemment vue comme une fatalité, un problème apparemment insoluble et qui, dans les faits, n’a pas pu être résolu, malgré les innombrables déclarations, engagements et programmes.

En réalité, cet état de fait n’a rien d’une fatalité. Il est la conséquence de décennies de politiques économiques conçues au détriment du secteur agricole (prix agricoles bas, manque [lire] ou inadaptation [lire] de l’appui dont l’agriculture a bénéficié) et en faveur du développement de l’industrie et des services. À l’origine de toute richesse selon les physiocrates, l’agriculture a, en effet, été historiquement la source du surplus de matière première, de main-d’œuvre et de finance qui a permis le développement et la diversification économique.

Ces politiques ont fait du monde rural un monde souvent délaissé où, selon les cas, la pauvreté ou l’endettement sont la règle, et les pratiques insoutenables [lire dans le cas de la France]. La source de richesse chère aux physiocrates est devenue synonyme de retard, de pauvreté et de faim, et tout le secteur de l’alimentation est un secteur pénalisé où les travailleurs sont sous-payés et mal traités.

Le rôle de l’agriculture dans le développement économique et la lutte contre la pauvreté

Pendant des décennies, les chercheurs et les organisations internationales ont prétendu que l’agriculture était - si l’on en croit un rapport de l’OCDE - un « moyen particulièrement puissant pour réduire la pauvreté ». Rétrospectivement, l’OCDE a trouvé que cette affirmation était plus vraie pour les plus pauvres des « pays en développement », alors que, au contraire, dans « des pays en développement relativement prospères » la croissance non agricole était légèrement plus performante [lire en anglais]. D’autres auteurs soulignent que l’agriculture diminue plus efficacement la pauvreté quand elle est plus familiale que faite de grandes exploitations agricoles [lire en anglais].

De tels résultats, s’appuyant souvent sur le fait que des progrès insuffisants dans l’éradication de la pauvreté allaient fréquemment de pair avec de faibles dépenses publiques dans l’agriculture [lire en anglais], ont en quelque sorte conforté l’opinion selon laquelle pour les pays « moins avancés », l’agriculture (ainsi que les transferts provenant de la migration internationale) offrait la meilleure solution pour réduire la pauvreté, alors que la promotion de secteurs autres que l’agriculture était plus adaptée aux pays « relativement prospères ». Ce point de vue a guidé depuis un certain temps la réflexion, les stratégies et politiques mondiales, régionales et nationales.

Plus récemment, on a vanté le potentiel de réduction de la pauvreté niché dans le « centre caché » des chaînes de valeurs (dans le stockage, la logistique, le transport, la distribution de gros et de détail, notamment). Ce potentiel pouvait, selon les auteurs, être réalisé du moment que ces chaînes étaient inclusives en autorisant « les groupes pauvres et vulnérables à prendre part aux activités du système alimentaire et percevoir une part équitable de la valeur ajoutée1 qu’elles créent ». Cette approche demande en particulier que des efforts soient faits pour créer les infrastructures et savoir-faire nécessaires, sécuriser le régime foncier, faciliter l’organisation des petits producteurs au sein de groupes ou de coopératives, et la mise en œuvre de programmes de protection sociale en vue de rendre les ménages capables de faire face à des chocs économiques [lire en anglais]. Elle exige également de garantir que les arrangements contractuels entre acheteurs et producteurs individuels ou regroupés soient équitables et conçus pour assurer qu’une partie suffisante du revenu généré par les chaînes de valeurs aille aux producteurs. Malheureusement, la plupart de ces conditions n’ont pas été respectées, et le pouvoir dans les systèmes alimentaires a de plus en plus été concentré en peu de mains, en particulier le pouvoir d’exclure les producteurs les plus pauvres et les plus faibles [lire].

Rétrospectivement, malgré ces nuances, il apparaît clairement que depuis toujours, le rôle de l’agriculture dans le développement économique et la lutte contre la pauvreté, du point de vue de la pensée économique dominante, a été celui de fournir une alimentation et des matières premières bon marché, de la main-d’œuvre pour les secteurs autres que l’agriculture et de l’épargne (y compris en devises) à investir dans le développement de la part non agricole de l’économie.

Cette vision du développement reflète le modèle historique observé avant 1900 en Europe de l’Ouest, surtout en Grande-Bretagne. Dans ce cas particulier, il est essentiel de noter qu’une grande fraction de l’énorme surplus agricole qui a permis de déclencher la révolution industrielle du XVIIIe siècle provenait du coton bon marché en produit en Inde et dans les colonies établies en Amérique dont l’économie reposait principalement sur l’esclavage [lire en anglais]. 

L’histoire ne se répète pas 

Ce modèle de développement a largement inspiré les stratégies suivies par les nouveaux pays indépendants au cours des années 1960 et 1970 et la priorité qu’elles accordaient à l’industrialisation. Elles connurent des échecs retentissants dans la plupart des cas, essentiellement parce que l’histoire ne se répète pas et que les conditions que les pays affrontèrent alors étaient fondamentalement différentes de celles qui régnaient dans le passé. En effet, ces nouveaux États indépendants ne se trouvaient pas dans une position dominante et devaient rivaliser avec les industries (et les agricultures) des pays riches, bien établies, puissantes et plus efficaces. En outre, les pays riches imposèrent des mesures tarifaires progressives les protégeant contre les importations de produits transformés en provenance de leurs partenaires commerciaux. De surcroît, les pays pauvres ne peuvent plus avoir recours aux technologies nocives pour le climat et l’environnement qui étaient utilisées dans le passé et qui reposaient sur la disponibilité d’énergie abondante et bon marché.

La conséquence de cette situation a été que le modèle industriel fut abandonné, cédant la place à une série d’alternatives successives qui donnèrent la priorité au développement rural, la satisfaction des besoins fondamentaux, la libéralisation de l’économie et la privatisation — généralement promues par les pays riches et les organisations financières internationales [lire] — dont les objectifs déclarés restaient constamment inchangés jusqu’à nos jours : réduction ou éradication de la pauvreté et de l’insécurité alimentaire. Malheureusement, pour de bonnes raisons, aucune de ces stratégies faites surtout d’intentions et de déclarations ne produisit les résultats escomptés, particulièrement en Afrique Subsaharienne et en Asie du Sud.

L’objectif de transformation structurelle de l’économie qui avait été recherchée lors de la stratégie initiale d’industrialisation se réalisa cependant à des rythmes et de manières très diverses, selon les pays et les régions (voir Fig.1).

Fig. 1 : Transformation structurelle dans quelques régions et pays

au cours des 40 dernières années

télécharger graphe: Transformationstruct.jpg

Source: élaboré à partir de données de FAOSTAT et UNDESA.

En Chine et en Asie du Sud-Est, par exemple, la population devint de plus en plus urbaine et l’agriculture vit sa part dans l’économie diminuer au fur et à mesure que les industries et les services se développaient, soutenus par des investisseurs privés étrangers attirés par une abondante main-d’œuvre de qualité, docile et sous-payée [lire].

La transformation structurelle s’est faite à une vitesse record en Chine, et plus lentement en Asie du Sud où plus de 60 % de la population reste rurale, vivant souvent dans des zones rurales à l’apparence urbaine où la pauvreté et l’insécurité alimentaire sont très répandues [lire en anglais].

En Afrique, l’urbanisation s’est faite à un rythme comparable à celui de l’Asie du Sud, mais la part de l’agriculture dans l’économie ne descendit pas beaucoup sous les 20 %, ce qui dénote une croissance lente des activités non agricoles qui, en théorie, auraient dû absorber « l’excès » de main-d’œuvre vivant en zone rurale. Les « villes cachées » qui échappent aux statistiques se mirent en place et l’urbanisation se fit sans industrialisation, créant des poches « rurbaines » de pauvreté [lire en anglais]. La lenteur de la transformation est en partie liée à la faible attractivité de ces zones aux yeux des investisseurs surtout étrangers [lire], qui elle-même découle des politiques et de l’environnement institutionnel instaurés par leurs autorités.

Avec du recul, les faits viennent accréditer la thèse que le développement agricole est nécessaire au développement économique (lui-même un préalable à la diminution de la pauvreté et l’insécurité alimentaire dans les pays à revenus intermédiaires et bas). Quand ce développement agricole se produit, les conditions sont remplies afin que l’agriculture génère un surplus qui pourra être réinvesti dans l’économie, des matières premières pour les industries, de la main-d’œuvre et, compte tenu de la manière dont l’agriculture s’est développée, afin que l’agriculture devienne un marché pour les produits industriels (agrochimie et autres biens, machines, infrastructure et services).

Ce processus est nécessaire, mais il n’est pas suffisant, si d’autres conditions (déjà évoquées ci-dessus, page 2) empêchent la part non agricole de l’économie de se développer, comme c’est le cas pour une grande partie de l’Afrique, et dans une moindre mesure, de l’Asie du Sud. En outre, la manière dont développement agricole se fait importe, car l’expérience montre qu’il risque de ne pas être durable s’il contribue à dégrader les ressources naturelles (terre, eau, biodiversité, forêts et climat) et s’il sous-rémunère la main-d’œuvre.

Agriculture : un secteur pénalisé presque partout dans le monde

Pour que l’agriculture soit en mesure de jouer le rôle qui vient d’être décrit dans le développement économique, il était nécessaire d’établir un mécanisme pouvant extraire le surplus à réinvestir dans des activités non agricoles. Ce mécanisme est la politique de prix bas de la nourriture qui s’est généralisée dans le monde depuis des décennies (et plus de 150 ans en Europe de l’Ouest).

Cette politique exige de maintenir bas les prix agricoles [lire] et a eu pour conséquence un revenu individuel en dessous de la moyenne pour ceux qui travaillent dans l’alimentation et l’agriculture. Elle permet de limiter les salaires dans tous les secteurs (agriculture comprise) sans trop affecter la nutrition et la santé des travailleurs, en diminuant la part de l’alimentation dans le budget des ménages (Fig,2). Ceci favorise alors la croissance économique2, renforce la compétitivité par rapport aux autres pays tout en assurant un bon niveau de profit pour les entreprises privées [lire en anglais, p.8 -10].

Fig.2 Évolution de la part de l’alimentation dans la consommation des ménages

(France, 1960-2014)

Source: INSEE

Le biais contre les personnes travaillant dans le secteur agricole et alimentaire peut être approché en considérant le rapport entre la valeur ajoutée par travailleur dans ce secteur et la valeur ajoutée moyenne par travailleur dans l’ensemble de l’économie.

Une analyse par pays des données disponibles suggère que dans une très grande majorité des cas ce ratio est inférieur à 1, dénotant une valeur ajoutée par travailleur dans l’agriculture moindre que celle constatée dans l’économie dans son ensemble (Fig.3). C’est là une conséquence d’une sous-évaluation des prix de la nourriture [lire] et d’une productivité inférieure résultant des caractéristiques de l’investissement agricole [lire]; et c’est la cause pour laquelle le travail est mal rémunéré dans le secteur agricole.

Fig.3 Distribution des pays selon le ratio entre la valeur ajoutée par travailleur dans le secteur agricole et la valeur ajoutée moyenne par travailleur

dans l’ensemble de l’économie (2017)

télécharger la figure : Groupes_pays.jpg

Source: élaboré à partir de données de la Banque mondiale et de l’OCDE

Dans cette situation, il n’est donc pas surprenant qu’une partie significative de la main-d’œuvre agricole dans les pays riches soit constituée par des immigrants sous-payés vivant souvent dans des conditions épouvantables [lire], et que, d’une façon générale, la pauvreté et l’insécurité alimentaire soient particulièrement répandues dans les zones rurales et dans la population agricole.

Parmi les 169 pays pour lesquels ce ratio a pu être calculé, 104 (62 % du total des pays, là où vivent 2,8 milliards de ruraux, soit 70 % de la population rurale mondiale) présentent un ratio inférieur à 50 %, ce qui signifie que le PIB par travailleur agricole est moins de la moitié de ce qu’il est dans l’ensemble de leur économie, et seulement 12 pays (7 % du total, où vivent 29 millions de ruraux) avait un PIB par travailleur supérieur à la moyenne du PIB par travailleur dans leur économie.

Si l’on considère les régions, en Europe, où dans tous les pays l’agriculture pèse moins de 20 % du PIB, la valeur ajoutée par travailleur agricole est à un niveau comparable au niveau moyen dans l’économie que dans un petit nombre de pays pour lesquels les données sont disponibles. Le ratio est de 84 % aux Pays-Bas, à peine au-dessus de 60 % pour l’Espagne et l’Allemagne, 59 % pour le Royaume-Uni et seulement 54 % et 50 % respectivement pour la France et l’Italie, cela malgré les subventions massives reçues par l’agriculture dans le cadre de la Politique agricole commune de l’Union européenne et une très forte productivité. Ce faible ratio illustre le fait que les bas prix agricoles en Europe - et notamment dans l’Union européenne - sont très loin de refléter le coût réel des produits et ne permettent pas, en particulier, aux travailleurs du secteur agricole d’avoir un revenu comparable aux autres travailleurs, alors que cela faisait partie intégrante des objectifs de la Politique agricole commune de l’Union européenne lors de sa création.

En Afrique, la Sierra Leone, le Kenya et l’Algérie sont parmi les pays présentant les résultats les plus favorables aux travailleurs agricoles (ratio supérieur à 90 %), alors que le Zimbabwe, le Gabon, le Congo, l’Angola, la RDC et le Cameroun ont un ratio aux alentours ou en dessous de 20 %.

En Asie, la Chine, l’Indonésie, les Philippines et l’Inde ont un ratio d’environ 40 %, alors qu’il n’est qu’aux alentours de 25 % au Bhoutan, au Laos et en Thaïlande. Les niveaux les plus élevés sont trouvés au Cambodge et en Malaisie.

Au Proche-Orient, où l’agriculture pèse moins de 10 % dans l’économie, la valeur ajoutée par travailleur agricole est supérieure à la moyenne aux Émirats arabes unis, en Jordanie et en Israël, alors que le Yémen, l’Irak, le Koweït et le Qatar sont parmi les pays où le ratio est inférieur à 20 %, ce qui signifie que cette valeur ajoutée par travailleur agricole correspond à moins d’un cinquième de la valeur ajoutée moyenne par travailleur dans l’ensemble de l’économie.

En Amérique, où l’agriculture représente bien moins que 20 % du PIB dans la plupart des pays, le ratio se situe entre 20 % et 30 % au Mexique, à Cuba et au Pérou, et entre 40 % et 50 % en Colombie, au Chili et au Brésil. Aux États-Unis, il est de 57 %.

Les figures montrant la distribution des pays de ces régions se trouvent en annexe.

Dans le cas des États-Unis, les statistiques produites par le Département de l’agriculture indiquent que ce n’est pas simplement l’agriculture qui est pénalisée, mais la totalité du secteur de l’alimentation dans lequel, mis à part dans les industries alimentaires, la valeur ajoutée par travailleur est bien inférieure à ce qu’elle est pour l’économie dans son ensemble (voir Tableau 1).

Tableau 1 : Valeur ajoutée par emploi dans le secteur de l’alimentation comparé à ce qu’il est dans l’ensemble de l’économie (États-Unis, 2020).

télécharger tableau : Tableau1.jpg

Source : élaboré à partir de données de ERS/USDA

Avec le développement de la numérisation [lire], on aurait pu s’attendre à ce qu’une meilleure circulation de l’information sur les marchés, de nouvelles occasions de raccourcir les circuits commerciaux et réduire les intermédiaires, permettent d’améliorer l’efficacité et de rehausser les revenus des producteurs. Malheureusement, la numérisation signifie également un plus grand contrôle des producteurs par les acheteurs et la possibilité de voir certains producteurs exclus du marché et leur production refusée s’ils ne respectent pas pleinement les normes imposées par l’acheteur, ce qui contribue à détériorer encore davantage leur situation économique [lire en anglais].

De récents évènements (la crise alimentaire de 2007-08, la pandémie de la COVID-19, et peut-être une prise de conscience progressive des externalités négatives provoquées par les systèmes alimentaires) ont inversé la tendance historique de diminution des prix alimentaires, et il est probable que cette évolution se poursuive au fur et à mesure que les ressources naturelles se dégradent et que le climat change, affectant la productivité de l’agriculture et remettant en cause le mécanisme de ponction de surplus du secteur agricole et alimentaire vers le reste de l’économie. Une telle évolution pourrait considérablement améliorer la durabilité économique sociale et environnementale du secteur alimentaire.

Conclusion

Les principales idées-forces qui peuvent être extraites de ce qui vient d’être évoqué peuvent se résumer en quatre points essentiels :

1. •Historiquement, l’agriculture a joué un rôle critique dans le développement économique. En produisant un surplus qui pouvait être investi dans des activités agricoles, elle a permis à des pays de diversifier leur économie. Ce processus a été particulièrement effectif dans le passé et a eu pour conséquence l’émergence de pays riches, grâce à des conditions spécialement favorables : accès aux marchés, énergie et matières premières bon marché, compétition avec des économies moins efficaces et inégalités de pouvoir.
   

2. •Aujourd’hui, cette approche ne peut plus être reproduite par la plupart des pays pauvres. Ils affrontent des contraintes pour avoir accès aux marchés pour leurs produits manufacturés (du fait de l’existence de mesures tarifaires progressives), font face à de puissants concurrents et ne peuvent plus avoir recours à des technologies nocives pour le climat et l’environnement utilisés dans le passé et reposant sur la disponibilité d’une énergie abondante et bon marché. Cela bride la transformation structurelle de leur économie et réduit (et inverse même de plus en plus) la tendance vers moins de pauvreté et d’insécurité alimentaire.
   

3. •La politique de nourriture bon marché employée pour extraire le surplus de l’agriculture a impliqué un revenu inférieur à la moyenne pour les travailleurs du secteur de l’alimentation et de l’agriculture, ce qui a eu des conséquences négatives sur le niveau de la pauvreté et de l’insécurité alimentaire dans les zones rurales et pour la population agricole. Cette politique a également été un obstacle à l’internalisation des coûts des externalités négatives créées par les systèmes alimentaires (en particulier la dégradation des ressources naturelles et le changement climatique), à l’amélioration des conditions sociales dans les zones rurales et à la réduction du gaspillage alimentaire [lire].
   

4. •De récents évènements et la prise de conscience progressive des externalités négatives provoquées par les systèmes alimentaires ont inversé la tendance historique de diminution des prix alimentaires. Si cette évolution se poursuivait, cela remettrait en cause le mécanisme de ponction de surplus du secteur agricole et alimentaire vers le reste de l’économie. Cela améliorerait alors considérablement la durabilité économique sociale et environnementale du secteur alimentaire.
   

La pénalisation du secteur agricole et alimentaire est une option risquée qui ne peut être poursuivie à l’avenir sans entraîner des conséquences désastreuses menaçant la durabilité de nos sociétés : problèmes sociaux graves, pauvreté, insécurité alimentaire et détérioration de l’environnement.

Materne Maetz

(août 2022)

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Notes :

1. 1.La valeur ajoutée est égale entre la différence entre le prix de vente d’un produit et le coût des matériaux et composantes (produits intermédiaires) achetés. Cette valeur ajoutée est distribuée entre les travailleurs (salaires), l’investissement et les actionnaires (profits), les coûts financiers et d’assurance et l’État (taxes nettes des subventions).
   

2. 2.L’importance de la nourriture pour le niveau de productivité des travailleurs et la croissance économique a été démontrée à partir de nombreuses analyses historiques [lire en anglais].
   

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Annexe: Distribution des pays selon le niveau relatif de la valeur ajoutée par travailleur agricole dans différentes régions (2017)

télécharger le graphe : Graphes_regionaux.jpg

Source: élaboré à partir de données de la Banque mondiale et de l’OCDE

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Pour en savoir davantage

1. •UNDESA,  World Social Report 2021 - Reconsidering Rural Development, United Nations Department of Economic and Social Affairs, 2021 (en anglais).
   

2. •Prause, L., Hackfort, S. et Lindgren, M., Digitalization and the third food regime, Agric Hum Values 38, 641–655, 2021 (en anglais).
   

3. •Vos, R., et A.CATTANEO, Poverty reduction through the development of inclusive food value chains, Journal of Integrative Agriculture, Volume 20, Issue 4, 2021 (en anglais).
   

4. •Fan, S., et E. E. Cho, Paths out of poverty: International experience, Journal of Integrative Agriculture, Volume 20, Issue 4, 2021 (en anglais).
   

5. •Dorosh, P., et James Thurlow, Beyond Agriculture Versus Non-Agriculture: Decomposing Sectoral Growth–Poverty Linkages in Five African Countries, World Development, Volume 109, 2018 (en anglais).
   

6. •Harley, K., Slavery, the British Atlantic Economy and the Industrial Revolution. University of Oxford, Discussion Papers in Economic and Social History No. 113. Oxford, UK, University of Oxford, 2013 (en anglais).
   

7. •Dewbre, J., D. Cervantes-Godoy et S. Sorescu, Agricultural Progress and Poverty Reduction : Synthesis Report, OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, n° 49, Éditions OCDE, Paris, 2011 (en anglais).
   

8. •Anríquez, G, et K. Stamoulis, Rural development and poverty reduction: is agriculture still the key? ESA Working Paper 07-02, FAO, 2007 (en anglais).
   

9. •Mellor, J., Comparative experience of agricultural development in developing countries since World War II, The Indian Society of Agricultural Economics, 1971 (en anglais).
   

Sélection d’articles déjà parus sur lafaimexpliquee.org et liés à ce sujet :

1. •Le pouvoir économique privé dans les systèmes alimentaires et ses nouvelles formes, 2022.
   

2. •L’investissement agricole, 2022.
   

3. •Le soutien apporté à l’agriculture par les États a encouragé des produits nocifs pour la santé et l’environnement, en renforçant les inégalités au niveau mondial, 2021.
   

4. •Espagne : des fraises au fort goût de sexe et de pesticides… 2019.
   

5. •Dénigrer les agriculteurs, c’est se tromper de cible : plaidoyer pour les agriculteurs français, 2019.
   

6. •Le vrai coût de notre nourriture - Le marché seul peut-il guider notre système alimentaire vers plus de durabilité? 2018.
   

7. •Les frontières dans l’économie mondialisée - Contrôle de la main-d’œuvre, mobilité des marchandises et des capitaux, pérennité des profits et creusement des inégalités, 2018.
   

8. •L’imposition du modèle économique libéral, 2013.
   

9. •L’insuffisance de l’appui au développement agricole, 2013.