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Seguridad alimentaria:  Causales históricas

De 1970 a 1995

Las causales que mejor explican la evolución en el tiempo del número de personas desnutridas  han sido objeto de numerosos análisis y publicaciones en las décadas recientes. En un reporte publicado en el año  2000, la FAO reconoce la importancia del crecimiento económico  para la reducción del hambre, estimando que el progreso alcanzado en Asia durante la década de los 70 se debió esencialmente al rápido crecimiento del PIB.  Para sostener esta afirmación, la FAO cita estimaciones de expertos que determinaron que un aumento superior al 3% en el PIB per cápita se traduce en un aumento significativo en los estándares de vida y la reducción de la pobreza, lo que conduce también a una reducción en la inseguridad alimentaria.  En el mismo reporte, la FAO destaca el impacto de la revolución verde en Asia, el fuerte aumento de la producción alimentaria que eso trajo y sus consecuencias en la creación de empleo y el consumo local.

Es razonable deducir que los progresos alcanzados durante los años 70, particularmente en Asia, se pueden atribuir en gran medida al desarrollo tecnológico iniciado una década antes, a pesar de situaciones de crisis económica que se presentaron.  También se deben a la inversión de algunos países en investigación agropecuaria e infraestructura (particularmente riego).  Además, hay que notar los progresos en asuntos agrarios.

Peter Timmer señala como las estrategias adoptadas en Asia para la seguridad contrastan con las medidas de liberalismo económico que promovían los organismos financieros internacionales. De hecho, el éxito se sustentó en la imposición de restricciones comerciales y la protección de los mercados locales para proteger la producción doméstica y estabilizar los precios, especialmente los del arroz, el principal alimento en Asia.  Estas políticas llevaron a un aumento de la producción y al mejoramiento de la seguridad alimentaria. Una alta tasa de ahorro, alta productividad del capital y grandes inversiones en capital humano fueron los ingredientes principales del acelerado crecimiento asiático. En el caso de China, y más tarde de Vietnam, la reforma institucional también fue esencial. (ver el recuadro sobre China).

Sin embargo, a pesar de estos logros, Asia permanece como la región con más personas hambrientas [fuente] y su revolución verde, con énfasis en riego y utilización de insumos agroquímicos, pasó por alto a  los pequeños agricultores [fuente]. De hecho, la mayoría de beneficios fueron para una minoría de agricultores con grandes explotaciones, quienes expandieron un modelo agropecuario que  no es sostenible y que perjudica al ambiente  [fuente].

En África, el número de hambrientos aumentó durante la década de los 70.  El período se caracterizó por inestabilidad política y las dificultades que agobiaban a los recién independizados para manejar sus economías, debido en buena medida a su falta de capacidades y recursos. Para crear y mantener cierta igualdad económica, Los países adoptaron un esquema de precios panterritorial y pantemporal que resultó muy costoso para los presupuestos nacionales y fracasaron en promover incentivos para la producción, pues la agricultura resultó con una alta carga tributaria. La producción cerealera cayó durante la mayor parte de ese período y el crecimiento promedio de la agricultura fue menor al 3% en la mayoría de países, lo que fue menor a la tasa de crecimiento poblacional e insuficiente para hacer de la agricultura un motor de desarrollo. El declive de la situación económica finalmente llevó a que en la siguiente década las instituciones financieras internacionales tomaran virtualmente el control de la economía de muchos países africanos.

En América Latina, la década de los 70 fue de relativo crecimiento fuerte.  En contraste, los años 80 fue un período difícil, caracterizado por un crecimiento negativo del PIB per cápita, particularmente entre 1981 y 1983, y entre 1989 y 1991. Durante este tiempo, aumentó la proporción de latinoamericanos viviendo en pobreza, desde 40.5% en 1980 a 48.3% en 1990. De manera simultánea, se produjo un pronunciado aumento en el número de desnutridos. Esta sucesión de buenos y malos años puede explicar la estabilidad relativa en el número de hambrientos durante el período.

Evolución del número de desnutridos (millones)

(1969-2012)

*   Nuevo método de estimación de la FAO, SOFI 2012

** incluyendo Oceanía

Fuente: FAOSTAT, SOFI

Entre 1995 y la crisis alimentaria de 2007

El alto crecimiento en producción alimentaria, que alcanzó 3% anual en los países no industrializados, cayó a 1% durante la década de los 90. Las causas de esta desaceleración es acreditada a la reducción del gasto público e inversión en agricultura (particularmente en investigación). Esto coincidió con un gran desentendimiento de los gobiernos con el sector agropecuario, como resultado de reformas que hicieron parte de planes de estabilización económica y los programas de ajuste estructural que impusieron los organismos de financiamiento internacional.  Esas reformas fueron simultáneas al descuido de la producción alimentaria en países no industrializados, en parte debido a presiones a la baja sobre los precios de los alimentos, mismas que se originaron en los altos subsidios a la agricultura en los países  de la OCDE.  Debido a lo que se conoce en economía como “falacia de composición”, las reformas también favorecían la producción de materias primas para la industria alimentaria con fines de exportación, lo que provocó una caída de precios porque los mercados resultaron saturados.  Los países africanos fueron particularmente afectados por esta desaceleración porque ellos aplicaban rigurosamente las recetas del Sistema financiero internacional y por su alta dependencia en un número reducido de productos de exportación. Hacia el final del período, la producción agropecuaria se recuperó débilmente a una tasa apenas debajo de la de crecimiento poblacional, a pesar de que mejoraron los incentivos para la producción.

La pérdida de momentum de la revolución verde también se debió, particularmente en Asia, al hecho de que las zonas más fértiles ya se habían incorporado a la producción y surgieron nuevos tipos de plagas y la escasez de agua y micronutrientes  para las plantas principiaron a impactar los rendimientos. Mientras que China fue capaz de reducir su número de desnutridos alrededor de 35% entre  1990-92 y 2005-07, la misma proporción permaneció estable en India, a pesar de haberse convertido en buena proporción en un país autosuficiente.  Esto ilustra las diferencias de naturaleza entre el crecimiento económico de ambos países.

Es interesante notar que en África, mucha de la desnutrición está directamente vinculada a los conflictos que azotan el continente. Al principio del siglo XXI, cerca del 60% de los 210 millones de desnutridos africanos vivían en países que habían sufrido conflictos recientes y que poseen importantes recursos minerales. La desorganización de la economía, las dificultades de comunicación, los desplazados internos y los problemas económicos derivados de la explotación de recursos minerales (“síndrome holandés”) son factores que pueden explicar la situación.  

América Latina, en contraste, vio una reducción de más del 17% en el número de personas desnutridas entre el inicio de la década de los 90 y mediados de la primera década del siglo XXI. Esto puede ser explicado por un período de crecimiento económico favorable (2004 a 2007), cuando el PIB por habitante creció por encima del 3% anual.

Desde mediados de los años 90, el reconocimiento de la falta de progreso en seguridad alimentaria al nivel mundial provocó una serie de reacciones que variaron desde la organización de varias Cumbre Mundiales sobre Alimentación hasta el aumento de la ayuda a la seguridad alimentaria y agricultura en las agendas de ayuda al desarrollo.  También incluyó notables cambios en las “recetas” de política agropecuaria (regreso a las políticas de subsidies bajo la forma de “subsidios inteligentes”), surgimiento del enfoque del “doble carril” (combinación de acciones para el desarrollo a mediano y largo plazo con programas sociales para atender necesidades inmediatas de los más vulnerables), y otras más.

Evolución de la producción agropecuaria total (Índice 100=1996)

(1970-2009)

Fuente: FAOSTAT

Desafortunadamente, este posicionamiento político no pasó mucho más allá de los discursos grandilocuentes y compromisos que no fueron acompañados por acciones concretas en el terreno.  La inversión de los gobiernos en el sector continuó su contracción, quizá con la excepción de los últimos años del período. Entre tanto, la ayuda internacional para la agricultura y el desarrollo rural continuó a niveles históricamente bajos. Al mismo tiempo, una proporción creciente de asistencia internacional para el desarrollo agropecuario cayó de un estimado de $9 millardos anuales en 1987 a menos de  $4 millardos en 2002. [leer más en relación al apoyo a la agricultura] En el caso de África, la inversión en los sectores sociales aumentó de 13% del total en 1979 a 44% en 2007. 

La gran crisis alimentaria 2007-08 y el período inmediato post-crisis

Hay un mar de literatura sobre esta crisis alimentaria, sus determinantes y consecuencias Entre las razones generalmente explicadas tenemos:

1. •Caída de la producción de alimentos en países que son grandes exportadores, como Australia y Canadá, por razones atribuibles a factores climáticos.
   

2. •Caída de las reservas alimentaria mundiales (particularmente cereales), que venían decreciendo a una tasa promedio anual mayor a 3% desde la mitad de los años 90. Esta reducción se debe, al menos en parte, a los cambios de política impulsados por los organismos financieros internacionales, que hicieron que los países disminuyeran sus reservas públicas debido a los altos costos de almacenamiento de los productos alimenticios.  Las reservas en manos privadas también podrían haber decrecido, como efecto de la concentración del comercio alimentario mundial en las manos de unas cuantas corporaciones internacionales.
   

3. •Incrementos en los precios del petróleo, que provocaron aumento en los costos de producción alimentaria por conducto de los precios de combustibles y fertilizantes, destacando entre estos los nitrogenados. El costo de energía principió a crecer en 2003 (+15% comparado con 2002). Los aumentos continuaron (37% en 2004, 20% en 2006, 43% en 2007 y 60% en 2008) y ello alcanzó al transporte.
   

4. •La fuerte demanda de agro combustibles producidos a partir de la caña de azúcar, maíz, oleaginosas y palma aceitera, que son influenciados por los precios de los combustibles fósiles, así a como los subsidios al etanol por parte de los países OCDE, que ascendían a $ 11 a 12 millardos anuales.
   

5. •El cambio estructural y de nivel de la demanda alimentaria en países económicamente emergentes, así como el aumento del ingreso de sus poblaciones, combinado con aumento poblacional y urbanización.
   

6. •Especulación en los mercados financieros y de materias primas agropecuarias (“commodities”) fueron un elemento de especial importancia para la volatilidad de corto plazo en los precios de esos productos, y detonaron una escalada de precios en el punto álgido de la crisis.  Una característica de la especulación es la crear alzas repentinas y de corta vida para desestabilizar los mercados y obtener ganancias rápidas.      
   

7. •La inestabilidad de las paridad cambiaria del dólar estadounidense, ocurrida entre agosto 2007 y agosto 2008.
   

8. •La decisión de varios países exportadores de restringir aquellas con la intención de proteger sus consumidores internos, creando pánico en los mercados regionales y globales.
   

La mayoría de razones citadas aquí fueron de naturaleza temporal durante 2007-08, aparte del cambio en la demanda alimentaria. Sin embargo, hacen parte de los factores subyacentes que habrán de definir el futuro de la agricultura y la seguridad alimentaria mundial, a saber: (i) el nivel de inversión en desarrollo agropecuario y rural; (ii) cambio climático; y (iii) la tendencia a largo plazo de los precios de los combustibles fósiles. En 2008 había confianza en que la crisis, resultado de una combinación de circunstancias negativas, sería fácil de superar. La expectativa era que, dando asistencia inmediata a los grupos de población vulnerable en los países peor afectados y una vez revertida la tendencia negativa de la inversión y el apoyo a la agricultura, la situación retornaría a niveles “normales”, si bien algunos productos se mantendrían a precios altos por algún tiempo. La FAO, por ejemplo, estimó que para 2017: ‘comparado con el precio promedio de los precios en el período 2005-2007,el precio real del trigo [aumentaría] en 2 por ciento; el arroz en 1 por ciento; maíz en 15 por ciento; oleaginosas en 33 por ciento; aceites vegetales en 51 por ciento; y azúcar en 11 por ciento’’.

Fuente: FAO

Pero para finales de 2010, había quedado claro que los esfuerzos realizados por vatios países y unas pocas organizaciones internacionales (el Banco Mundial y su Programa Mundial para la Agricultura y Seguridad Alimentaria - GAFSP, y el Mecanismo Alimentario de la Unión Europea) no serían suficientes, a pesar del impacto negativo de la crisis de 2008-09 en la demanda alimentaria global, pues los mercados permanecieron frágiles y los precios de los alimentos por lo alto. Esto se confirmó más tarde, en 2011, cuando los precios mundiales de los alimentos sufrieron nuevas alzas.  Para 2013, el índice de precios alimentarios de la FAO continuaba 40% por encima de lo que había sido 5 años atrás.  En los siguientes dos años se tendría alguna mejoría. [aprender más sobre crisis alimentarias]

Las consecuencias de los altos precios de los alimentos han sido sujeto de controversia en cuanto a la estimación de sus impactos reales en la seguridad alimentaria. Tan pronto como se confirmó el aumento de precios alimentarios al momento de la crisis, motines y disturbios sucedieron en cerca de 25 países no industrializados.  Organizaciones internacionales se trenzaron en una competición por estimar los impactos sobre la seguridad alimentaria y la pobreza. El Presidente del Banco Mundial anunció que el número de pobres en los países de bajos ingresos había aumentado en más de 100 millones, y el Director General  de la FAO informó que más de 50 millones de personas adicionales estaban padeciendo hambre. Más tarde, él estimó en 963 millones el número de personas desnutridas, superior a los 923 millones calculados para 2007.

J. Swinnen subrayó los aspectos contradictorios de algunas de las declaraciones al correr del tiempo por los organismos internacionales y grandes ONG, recordando que esas organizaciones enfocaban sus comunicados sobre el impacto negativo de los altos precios en el número de desnutridos, olvidando que ellas mismas habían reclamado por años que la baja de los precios alimentarios observada desde 1970 era una de las causas fundamentales del deterioro de la seguridad alimentaria. Aunque algunas mejoras en las técnicas de análisis podrían llevar al cambio de algunas de las conclusiones alcanzadas, las contradicciones que se encuentran en este caso parecen tener mucho que ver con la forma en que los resultados fueron presentados, que los resultados mismos. Según el señor Swinnen, las contradicciones podían explicarse así: (i) el principal objetivo de las mencionadas instituciones es el de ayudar a las personas necesitadas; (ii) la existencia de parcialidad hacia las áreas urbanas puesto que los medios – y consecuentemente las organizaciones internacionales – son más sensitivos a los eventos urbanos como manifestaciones y disturbios que a las quejas silenciosas de las personas rurales; (iii) esas organizaciones deben movilizar recursos a fin de funcionar y, en consecuencia, deben continuamente comunicar sobre lo que hacen; y (iv) esas organizaciones mantienen vínculos cercanos con los medios de comunicación que tienden a enfocarse en aspectos negativos de la información porque esto mueve más a sus audiencias.

Luego de esta rápida revisión de las condicionantes de la seguridad alimentaria desde un punto de vista histórico, puede ser útil hacer una revisión conceptual a fin de comprender mejor los factores específicos que determinan la seguridad alimentaria.

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Materne Maetz     Traducido por Byron Ponce-Segura

(Mayo/Junio 2011,                    (Junio 2015)

actualizado en Diciembre 2013