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Reflexiones personales

sobre la Cumbre mundial de la alimentación

Por Andrew MacMillan*

Ingresé a la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) hace ya 50 años, y cuatro años antes de la primera Conferencia Mundial de la Alimentación, realizada en 1974. Seguía ahí en 1996, cuando tuvo lugar la Cumbre Mundial de la Alimentación. Participé después en su reunión de seguimiento, la Cumbre Mundial de la Alimentación +5 años después (WFS+5), en 2002. No sorprende entonces la posibilidad de otra cumbre mundial de la alimentación, la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios (CSA) durante el presente año. Ello me puso a pensar sobre las contribuciones que las cumbre mundiales han tenido en la lucha contra el hambre y la malnutrición y en el necesario viraje para tener sistemas de gestión alimentaria más sustentables. Esto, por su parte, me llevó a reflexionar en cómo incorporar en la prevista cumbre mundial de septiembre algunos cambios, significativos pero poco reconocidos, que han tenido lugar en la agricultura y la alimentación durante las pasadas 5 décadas.

1. Las cumbres estimulan las reflexiones sobre las posibles soluciones a los problemas de los sistemas alimentarios y elevan su conocimiento público, pero los compromisos de los gobiernos para ponerlas en práctica en sus países han sido de corta vida.
   

Uno de los beneficios principales de las cumbres realizadas ha sido que ellas inducen oleadas de pensamiento colectivo sobre las posibles soluciones tecnológicas e institucionales a los problemas del momento. Esto ha ayudado a dar forma a sus declaraciones y planes de acción, y podrían haber acelerado la transformación de algunas ideas en resultados concretos. La Cumbre de 1974 fue vista como una espléndida oportunidad para el desarrollo de nuevas instituciones. El Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA) nacieron de ella y aunque han tenido subidas y bajadas se consolidaron como instituciones con credibilidad en sus respectivos roles. Por el contrario, el Consejo Mundial de la Alimentación (CMA) y el Grupo Consultivo para la Producción Alimentaria e Inversiones Agrícolas en Países en Desarrollo (GCPAIA) no consiguieron mostrar su valor y terminaron por desaparecer.

La mencionada cumbre consiguió reunir a jefes de estado de la mayoría de los países del mundo para que compartieran experiencias y también para que realizaran compromisos para ejecutar medidas que expandieran la producción alimentaria y redujeran el hambre y otras formas de malnutrición. Además, consiguió muchísima atención pública -aunque por corto tiempo- sobre la urgente necesidad de atender los problemas alimentarios. A pesar de su efímera permanencia en portadas sus previsiones a futuro son recordadas por los medios de vez en cuando, especialmente cuando ocurren desastres.

Algunos de los presidentes y reyes que atendieron la Cumbre intentaron utilizar su autoridad para convertir los compromisos en acciones sobre el terreno, pero tal como lo dijo Fidel Castro en 1996, la meta de reducir a la mitad el hambre para 2015 tenía insuficiente atractivo político porque con ello se condenaba a la otra mitad a permanecer en la miseria. Henry Kissinger lo tenía muy claro y por ello fue que, en la misma reunión, formuló la proclama ambiciosa: «dentro de una década ningún niño irá a la cama con hambre».

1. Es totalmente factible acabar con el hambre y la malnutrición, pero es algo que los gobiernos, con mucha facilidad, pueden dejar de lado una vez que finaliza la cumbre. ¿Puede la venidera ONU CSA esperar que los compromisos sean honrados y mantenidos por más tiempo que en las cumbres previas?
   

En retrospectiva, las metas establecidas por ambas cumbres, aunque ambiciosas, eran completamente alcanzables por la mayoría de los países si tan solo sus gobiernos hubieran concentrado esfuerzos para convertir en realidad todas las acciones aprobadas. Las grandes brechas entre las declaraciones de intenciones y lo que realmente se alcanzó se pueden explicar por la enorme competencia por recursos y por las debilidades institucionales nacionales.

En 2002 el Director General de la FAO, Jacques Diouf, pensó en WFS+5 como un intento para revitalizar los compromisos y las acciones al nivel de países por medio de identificar nuevas oportunidades -y restricciones- surgidas durante ese quinquenio. Solo algunas semanas antes del evento, me sorprendió recibir una llamada de él para encargarme liderar la preparación de dos o tres documentos técnicos de apoyo como antecedentes para familiarizar a los delegados con el contexto. ¡Los documentos Los nuevos desafíos para alcanzar las metas de la Cumbre Mundial de la Alimentación y Fomentando la voluntad política para luchar contra el hambre debieron estar listos para su revisión en el plazo de una semana!

Viendo esos documentos en retrospectiva me sacude ver cuán relevantes siguen siendo muchos de esos mensajes. Habiendo sido testigo de la absurdidad de que el gobierno británico, aspirante a un nuevo rol global, buscara aprobación del Parlamento para recortar su presupuesto de ayuda exterior, ello me condujo a hacer un par de observaciones sobre la amplitud -raramente admitida- del escepticismo sobre las vías para acabar con el hambre que habían sido propuestas en el borrador de la Declaración. Ahora mismo somos testigos de la emergencia de una fisura crítica similar entre las promesas hechas por los líderes de países ricos para compartir suministros de vacunas contra covid-19 con las naciones más pobres y el contraste con sus acciones, aun a solo días de sus ofrecimientos.

En el apartado de compromisos, afirmé que «Uno de los factores más sorpresivos en la búsqueda de soluciones al hambre es que casi todas las personas que deberían estar preocupadas y dedicadas a su erradicación -probablemente sin incluir a los que lo están padeciendo- tienden a elaborar razones para rechazar acciones directas para solucionar el problema de la desnutrición crónica en favor de lo que ellos llaman soluciones más sostenibles. Paradójicamente, bajo esta amplia aversión a las soluciones directas subyacen preocupaciones éticas relacionadas con la dignidad humana y la dependencia, cuando el caso es que no hay situación humana más dañina para la dignidad que la privación persistente de alimentos que, junto al agua, son los elementos esenciales para alcanzar una vida saludable y satisfactoria».

Llegué a observar que «la aversión a las soluciones directas para el hambre es también proclamada por muchos economistas actores del desarrollo que, equivocadamente, afirman que tales medidas distorsionan los mercados, remueven incentivos, no son sostenibles, representan altos costos fiscales, detienen el crecimiento y promueven la corrupción». En el Reino Unido -otra vez- se necesitó de un joven futbolista, Marcus Rashford, para obligar a un renuente primer ministro a expandir los programas de alimentación escolar a fin de reducir la malnutrición infantil.

Sería interesante ver si la próxima Cumbre se enfrentará a los contraargumentos de siempre y aun así tiene mejor éxito que sus predecesoras en cuanto a operativizar los compromisos.

1. El hambre no es el resultado de una escasez global o nacional de alimentos. Se produce porque las familias de bajos ingresos no alcanzan a pagar alimentos apropiados para una vida saludable. En Brasil el programa Hambre Cero de Lula da Silva demostró que, aún sin transformaciones mayores en el sistema alimentario, la transferencia de recursos a los más pobres puede terminar rápidamente con el hambre y allanar el camino para políticas más equitativas de distribución del ingreso.
   

El tercer documento de soporte para WFS+5 fue preparado por mis amigos Kostas Stamoulis y Aysen Tanyeri-Abur, y se enfocó en la movilización de recursos para alcanzar las metas de la Cumbre. Debe destacarse que este fue el primer documento de la FAO en abogar por el enfoque twin-track, consistente en enfrentar la inseguridad alimentaria combinando acciones de desarrollo y de asistencia humanitaria para producir mejoras simultáneas en la productividad de los pequeños agricultores y en la asistencia a las personas desnutridas del mundo para permitirles un nivel mínimo o básico de ingresos para tener acceso a los alimentos.

La oportunidad para validar el enfoque twin-track llegó sorprendentemente rápido. Luis Inácio Lula Da Silva había ganado la presidencia de Brasil apenas diez días antes de la inauguración de WFS+5 y una de sus primeras decisiones fue invitar a la FAO para organizar un equipo, incluyendo a especialistas del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, encargado de revisar y comentar sus borradores de propuestas para el programa Hambre Cero que él pensaba anunciar durante su juramentación el 2 de enero de 2003.

Tuve la suerte de estar a la cabeza de ese equipo que pasó diez días en Brasilia examinando los aspectos prácticos del programa propuesto (preparado por el profesor José Graziano da Silva). No encontramos dificultades para darle total apoyo, aunque sí expresamos alguna preocupación en cuanto a la capacidad del gobierno para llevar a cabo las acciones necesarias y alcanzar las metas. Brasil resultó mucho más avanzado que la misma FAO en cuanto al cómo de la aplicación del enfoque twin-track para acabar con el hambre en un país de gran escala y al nivel nacional. Y ningún otro jefe de estado podría haber ofrecido un liderazgo más inspirador que Lula, quien hizo de la erradicación del hambre la meta central de su presidencia. Él anunció en su primer día como gobernante que «Si al final de mi período cada brasileño tiene tres comidas diarias, habré cumplido con mi misión de vida…». Aunque no participó en la Cumbre de 2002, cumplió su palabra y consiguió un apoyo abrumador para un programa que logró gran parte de sus objetivos.

Lo que demostró el Hambre Cero fue que, sin reformar la base económica de los sistemas alimentarios, era posible alcanzar un descenso rápido de la malnutrición por medio de darle a la mayoría de pobres del país la oportunidad de acceder a alimentos adecuados. Esto se logró mediante las transferencias focalizadas de efectivo y la expansión los programas existentes de alimentación escolar. También se crearon condiciones para que la resultante expansión de la demanda de alimentos beneficiara a los pequeños productores agrícolas.

A pesar de que el actual presidente de Brasil ha hecho todo lo posible para desmantelar los logros, en 2002 el Hambre Cero proporcionó un modelo que otros países podían practicar para cumplir con sus compromisos de la Cumbre. Sin embargo, bajo el liderazgo del Sr. Diouf, el énfasis del trabajo de la FAO se colocó principalmente en mejorar los resultados de la agricultura a pequeña escala en los países de bajos ingresos y déficit alimentario. No fue hasta que Graziano da Silva asumió como Director General de la FAO (enero de 2012) que esta expandió su capacidad para promover la protección social como un elemento fundamental para conseguir la erradicación del hambre.

Durante los pasados diez años se ha producido una rápida expansión de los programas de protección social en las áreas rurales de los países en desarrollo, gracias al apoyo de los bancos de desarrollo (incluyendo FIDA), varias agencias de Naciones Unidas y algunos programas de asistencia bilateral para el desarrollo. Es mucho lo que se ha aprendido para mejorar el diseño de esos programas y ahora hay una aceptación amplia entre los gobiernos de que estos son componentes esenciales de cualquier programa integral para la gestión de sistemas alimentarios. Ahora que sabemos mucho más sobre cómo acabar con el hambre y otras expresiones de la malnutrición ya no existe una excusa para quienes participen en la próxima Cumbre. No podrán decir que no saben qué hacer. Tampoco podrán argumentar que el sistema alimentario global tiene que ser reformado antes de que el hambre y la malnutrición puedan ser terminados.

1. Falta mucho por hacer para mejorar la gestión de los sistemas alimentarios, pero la última cosa que el mundo necesita es una nueva institución internacional para los sistemas alimentarios. La Cumbre 2021 debe volcarse hacia el fortalecimiento de las agencias alimentarias existentes a fin de empoderarlas para cumplir con mayor éxito sus mandatos.
   

Mientras los preparativos para la CSA se aceleran me parece oportuno compartir un par de reflexiones adicionales, particularmente en relación con los documentos preparatorios (como Ciencia e Innovaciones para el Cambio de los Sistemas Alimentarios) que están siendo preparados por el Grupo Científico de Naciones Unidas.  El borrador del documento, presentado por el Grupo en su reunión de julio 2021, sustenta muy bien el envolvimiento de la ciencia en casi cada faceta de la cadena alimentaria, aunque sorprendentemente resulta vago en cuanto a las medidas prácticas a tomarse para encumbrar el papel de la ciencia en los futuros sistemas alimentarios.

El Grupo propone que los países reserven el uno por ciento de su PIB agrícola para investigación vinculada a la alimentación y luego, con un poco de duda, convoca «A los gobiernos y al Sistema de Naciones Unidas a iniciar un proceso de exploración de opciones, existentes o nuevas, para una Interfase entre Ciencia y Políticas para un sistema alimentario sostenible. Tal cual, este sería un producto concreto de la CSA de Naciones Unidas».

La CSA emergió con un tropiezo, pues se dio la impresión de que la iniciativa estaba siendo manejada por el Foro Mundial Económico y las corporaciones multinacionales que proveen la mayor parte de la oferta global de insumos agrícolas y están al frente del comercio de productos agrícolas. También corrió la percepción de que ellos veían esto como una oportunidad para agenciarse de big data con la finalidad de extender su influencia en el manejo de los sistemas alimentarios globales. Aunque este no es el mensaje enviado por el Grupo Científico, continúa latente la preocupación sobre cualquier propuesta de nuevas instituciones mundiales en el sector de la agricultura y la alimentación.

Quizás ingenuo, mi punto de vista es que lo último que se necesita es una nueva institución internacional que trabaje en asuntos alimentarios, pues esto compite en la búsqueda de fondos y de personal calificado con las instituciones ya existentes, exacerbando los actuales vastos problemas para la coordinación interagencial. Una iniciativa tal parece destinada a gastar gran parte de su energía en luchas territoriales y de mandato. Si tiene que haber reformas institucionales a nivel mundial, éstas quizá deberían centrarse en mejorar el rendimiento de las dos agencias alimentarias con sede en Roma, con el objetivo final de volver a unir a la FAO y al Programa Mundial de Alimentos (WFP) en una sola agencia que, si cuenta con el financiamiento adecuado, pueda seguir liderando con éxito la lucha contra el hambre y la malnutrición y el fomento de mejoras progresivas en el rendimiento de los sistemas de gestión de la alimentación a todos los niveles. Ambas son agencias fuertes y competentes, comprometidas con trabajar juntas en el interés público, especialmente a través de la labor del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA) y su Panel de Expertos de Alto Nivel (PEAL). Es mi opinión personal que si estas agencias se reunificaran por consentimiento mutuo conseguirían ser más efectivas y sería un generoso obsequio de bodas por parte de los participantes en la Cumbre.

Como en otras ocasiones en que mis ideas sobre la gobernanza global de la alimentación se han convertido en temas controversiales, me dirigí al notable documento de 1945 que sustentó la fundación de la FAO como una entidad «nacida de la idea de alcanzar la liberación de la miseria […] que significa la conquista del hambre y la conquista de las necesidades ordinarias de una vida decente y digna». El documento añade que «en los consejos mundiales y en los asuntos internacionales, la FAO habla en nombre de los que producen -los agricultores, los productores forestales y los pescadores- y de los que consumen. La FAO se basa en la visión de conjunto opuesta a la visión parcial o fragmentada".  Opino que no hay ninguna razón de peso para que ésta no sea la situación actual.

Aunque hay muchas cosas que están terriblemente mal en los sistemas alimentarios mundiales y nacionales que merecen ser corregidas, es fácil olvidar que desde que se fundó la FAO, el suministro mundial de alimentos se ha mantenido siempre a la altura de las necesidades generales de una población que ha crecido a un ritmo sin precedentes, combinado con el crecimiento más rápido de los niveles promedio de consumo individual en la historia de la humanidad, y con una creciente propensión a desperdiciar alimentos. Si las personas han muerto por el hambre, no ha sido por escasez alimentaria al nivel global sino por conflictos y políticas económicas que han acentuado la desigualdad y dejado a los miembros más pobres de la sociedad en una trampa de hambre. De esta no pueden salir por sus propios medios.

Aunque el sistema alimentario ha superado bien los retos del pasado, se enfrenta a enormes riesgos, algunos de los cuales se deben a sus propios éxitos aparentes. La rápida expansión de la producción de alimentos ha ejercido una enorme presión sobre los recursos naturales, invadiendo los bosques naturales, contaminando el agua dulce, compitiendo por los escasos suministros, dañando los suelos y agotando las poblaciones de peces marinos. Los sistemas de agricultura intensiva se han convertido en una fuente importante de gases de efecto invernadero que impulsan los procesos de cambio climático que ya están añadiendo riesgos para los agricultores. Esto también ha acelerado la disminución de la biodiversidad en general, pero especialmente entre las especies animales, vegetales y el microbiota que son el sustento para el suministro alimentario continuo. Paradójicamente, el éxito en suplir la expansiva demanda alimentaria se ha dado a expensas del bienestar de millones de personas que trabajan bajo las más precarias condiciones en todos los componentes de la cadena alimentaria.

En la raíz de muchos de estos problemas está la difundida práctica (que llega de manera natural a los políticos en democracia y que aspiran a la reelección) de ofrecer a los consumidores comida barata en vez de ajustar las políticas económicas y sociales para mejorar el ingreso y la equidad en los ingresos. Es necesario que todos paguemos ahora por el daño causado por nuestro comportamiento de consumo alimentario en vez de pasar la factura a las generaciones futuras.

Lo que quiero resaltar es que, desde que me dedico a este campo, las políticas alimentarias, aunque nunca han sido perfectas, han evolucionado constantemente, respondiendo -a menudo con sorprendente rapidez- a los nuevos retos, oportunidades e ideas que han ido surgiendo. No se trata de menospreciar el valor de la planificación anticipada: se trata simplemente de reconocer que, en el sector alimentario, la necesidad ha sido una madre muy eficaz de la invención y los precedentes muestran que hay ventajas en dejar que esto continúe en lugar de intentar controlarlo.

Por lo tanto, quizá el principal reto de la Cumbre sea resistir la tentación que alimentan los avances en las técnicas de modelización de intentar "optimizar" el diseño y el funcionamiento de los sistemas de gestión de los alimentos. En su lugar, aprendiendo de las experiencias pasadas, podría ser mejor proporcionar más incentivos y espacio para los enfoques pluralistas de la innovación, incluso en la aplicación de los avances en la tecnología de la información en el interés público, en lugar de tratar de poner en marcha instituciones que podrían utilizar su propiedad de las herramientas de modelado y la propiedad intelectual para dar forma y, posiblemente, tratar de controlar las futuras direcciones del cambio en su propio beneficio.

Una de las principales contribuciones de la ciencia podría ser la creación de oportunidades para acelerar la adopción de innovaciones que fortalezcan la sostenibilidad de los sistemas alimentarios. Unido a ello, deberían además ayudar a resolver las necesidades mundiales relacionadas con los alimentos, tanto en el presente como, sobre todo, para la población futura.

Contrasta el hecho que la pandemia de covid-19 ha generado varias maneras innovadoras y pragmáticas para acelerar la conducción y aplicación de resultados de investigación, y ha creado una nueva generación de sistemas de comunicación que pueden servir para diseminar el conocimiento sobre experiencias exitosas entre aquellos que necesitan beneficiarse de ellas. Sería grandioso si la Cumbre pudiera volcarse hacia la adopción de las lecciones aprendidas durante la gestión de la pandemia de covid-19 para acelerar cambios válidos en los elementos de los sistemas alimentarios, así como en la gestión de economías para proteger a los más vulnerables.

1. Alrededor del mundo, los agricultores lideran en cuanto a moverse hacia sistemas de cultivos más sostenibles, estableciendo valiosos precedentes de control y aprovechamiento de los recursos naturales. El Grupo Científico de la Cumbre haría bien en considerar esto seriamente.
   

En el apremio de avanzar acecha el peligro que la búsqueda de nuevas soluciones vaya de manera acelerada sin aprovechar el conocimiento sobre muchos cambios que están ocurriendo y van en la dirección correcta.  El Grupo Científico haría bien si, por ejemplo, contempla más cuidadosamente el número de experiencias exitosas de innovaciones hechas por los propios agricultores, quienes están liderando el camino hacia la producción alimentaria sustentable con acciones como la diseminación de escuelas de campo de agricultores alrededor del mundo, la adopción del Sistema de Intensificación del Arroz por pequeños agricultores y el abandono de la labranza mecánica, promovido por la Comunidad de Práctica de la Agricultura de Conservación (Ca-Cop, en inglés).

A manera de ejemplo, el grupo podría indagar en la revolución de la agricultura de conservación. La Comunidad de práctica se reunió en junio de este año en Suiza durante su octavo congreso. El evento reunió virtualmente alrededor de 800 personas de más de 100 países y celebraron haber sembrado, sin métodos de labranza, alrededor de 200 millones de hectáreas de tierra arable (15 % del área global) durante los pasados 50 años. La idea, todavía percibida por algunos agricultores como herética, de que los cultivos deberían practicarse sin arar ni remover tierra llegó por observaciones de que la labranza frecuente del suelo llega a dañar la estructura del mismo y reduce la cantidad de materia orgánica, lo que limita su capacidad para absorber y retener la lluvia para uso de los cultivos. Así, el suelo queda expuesto a la erosión hídrica y eólica y desprovisto de la actividad biológica que juega un rol vital en mantener la fertilidad del suelo.

La importancia de la experiencia de la agricultura de conservación (AC) para el proceso de la Cumbre está en que no fue planificada ni precedida por un gran trabajo científico sino difundida y mejorada en gran medida por los agricultores, tanto a gran escala como en pequeña escala. Esto ha sucedido en todas las principales zonas productoras de cultivos del mundo. La difusión y el perfeccionamiento de los métodos de AC han sido impulsados por muy poco apoyo catalizador de la FAO y por un moderador respaldado por campeones locales que han ayudado a crear asociaciones de agricultores y a difundir el mensaje. El incentivo para que los agricultores se conviertan a los sistemas de AC es que, en la mayoría de los casos, al reducir las necesidades de potencia de labranza (ya sea la potencia de las máquinas o la mano de obra), obtienen unos ingresos netos más altos y estables, mejoran la productividad inherente de sus tierras y generan importantes beneficios públicos relacionados con la reducción de las inundaciones, unos ecosistemas más sanos y una mayor retención de carbono en el suelo.

Mi participación, un tanto al margen, en este reciente Congreso de la AC ha confirmado mi fe en la enorme capacidad de los agricultores, especialmente los de pequeña escala, para aprovechar las nuevas oportunidades cuando ven que estas resultan en su propio interés. También ha reforzado mi convicción de que muchos de los problemas a los que se enfrenta el sistema alimentario mundial sólo pueden resolverse de forma permanente mediante un cambio sísmico en las políticas de gestión económica que conduzca a un reparto más justo de los ingresos y la riqueza entre la población mundial, ahora y para las generaciones futuras. La Cumbre debe abordar esta cuestión fundamental.

1. Para asegurar que las actuales metas para acabar con el hambre en 2030 se alcancen, los delegados a la Cumbre deben comprometerse a tomar acciones inmediatas sin esperar que los sistemas alimentarios mejorados estén en funcionamiento. Sabemos lo que se necesita hacer para esto y el mundo cuenta con la capacidad financiera, técnica e institucional para asegurar que todos nuestros hermanos humanos puedan comer adecuadamente. La gran prueba del éxito de la Cumbre será alcanzar a cumplir con las metas ya acordadas.
   

(Traducido por Byron Ponce Segura)

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* Andrew MacMillan es un economista agrícola escocés especializado en agricultura tropical, cuyo trabajo en la FAO lo llevó a más de 40 países en desarrollo. Es coautor de «How to End Hunger in Times of Crises – Let’s Start Now», con el professor Ignacio Trueba (segunda edición, editorial Fastprint, 2013).

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Para más información:

1. •Sitio web de Cumbre sobre los Sistemas Alimentarios.
   

2. •IPES-Food, An 'IPCC For Food’? How the UN Food Systems Summit is being used to advance a problematic new science-policy agenda, 2021.
   

3. •World Food Summit- 5 years later (WFS+5) - Technical background documents. FAO. 2002.
   

4. •United Nations Interim Commission on Food and Agriculture, The work of FAO, 1945.
   

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Selección de artículos ligados al tema y publicados en hungerexplained.org:

1. •Opinions: Struggle for the Future of Food by Jomo Kwame Sundaram, 2021.
   

2. •Opinions: Rethinking Food and Agriculture – New Ways Forward, a review by Andrew MacMillan, 2021.
   

3. •Sustainable food systems: 2021 may be a turning point for food, … or it may not, 2020.
   

4. •Opinion: Hasn’t the time come for some brave new thinking on food management by Andrew MacMillan, 2014.